今日聚焦!為維護金融穩(wěn)定提供更有力法治保障
原標題：為維護金融穩(wěn)定提供更有力法治保障
(資料圖)
金融穩(wěn)定法草案經(jīng)全國人大常委會會議審議后，目前正在中國人大網(wǎng)上公開征求意見。與此前由中國人民銀行作為牽頭單位征求意見不同，此次由國家立法機構(gòu)來征求意見，表明金融穩(wěn)定法已經(jīng)步入正式立法的新階段。
金融穩(wěn)定法顧名思義，宗旨在于維護金融穩(wěn)定，保障金融安全。近年來，我國已出現(xiàn)一些金融機構(gòu)的風(fēng)險及處置事件。這本身屬于正?，F(xiàn)象：一方面，金融機構(gòu)特別是中小型金融機構(gòu)的數(shù)量在不斷增長，基數(shù)變大了；另一方面，我國金融領(lǐng)域的市場化程度在不斷加深，這中間自然會有在競爭中掉隊的機構(gòu)。
不過，金融機構(gòu)可以有失敗，卻不應(yīng)該在無序中倒臺。否則，相關(guān)社會主體的合法權(quán)益會受影響，甚至在金融機構(gòu)間發(fā)生“傳染性”的倒閉風(fēng)險。所以，通過制定專門的金融穩(wěn)定法，有利于對金融機構(gòu)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的事前防范、事中化解和事后處置作出更全面的法治化安排。
金融風(fēng)險防范、化解和處置分別構(gòu)成了金融穩(wěn)定法草案的三章。事前防范主要體現(xiàn)為要求金融機構(gòu)審慎合規(guī)經(jīng)營，其股東、實際控制人乃至相關(guān)政府部門不亂干預(yù)。事中化解是指當金融機構(gòu)的資本和風(fēng)險管理等審慎監(jiān)管指標發(fā)生異常波動時，應(yīng)當如何采取相關(guān)措施。例如，限制金融機構(gòu)的高風(fēng)險業(yè)務(wù)、停止批準其開辦新業(yè)務(wù)、責(zé)令更換金融機構(gòu)的董事高管等。
金融穩(wěn)定法的重頭戲是當金融機構(gòu)發(fā)生危及持續(xù)經(jīng)營、危害金融秩序等情形，已經(jīng)出現(xiàn)金融風(fēng)險時，如何處置。防范就好比日常保健，化解類似于出現(xiàn)發(fā)燒等異常情形時如何應(yīng)對，而處置就是要入院接受重癥治療了。
需要被處置的金融機構(gòu)面臨的最典型的風(fēng)險就是無力償還到期債務(wù)。這不一定是絕對的資不抵債，金融機構(gòu)未必是爛透了，而可能只是一時還不上錢。這就需要采取強有力措施看如何幫助金融機構(gòu)渡過難關(guān)。
所以，金融機構(gòu)風(fēng)險處置是以非常手段應(yīng)對非常時刻。處置手段多種多樣，典型的包括“割肉”“換骨”“輸血”?！案钊狻敝笢p記即消滅金融機構(gòu)的債權(quán)、股權(quán)。這是為了給企業(yè)減輕負擔(dān)，騰出空間讓新投資者愿意接盤重組?！皳Q骨”指行政機構(gòu)責(zé)令金融機構(gòu)更換董事高管，或托管、接管整個金融機構(gòu)?！拜斞敝竿獠康钠髽I(yè)或公共機構(gòu)提供資金。
顯然，各種處置手段均涉及重大的利害分配，而且這往往發(fā)生在較短時間內(nèi)。與此同時，我國長期以來的實踐和金融穩(wěn)定法草案均規(guī)定行政處置居于優(yōu)先地位。處置期間，針對該機構(gòu)的各類訴訟、仲裁等“討債”流程均會被中止，以等待處置的最終結(jié)果。因此，雖然救急如救火，但也不應(yīng)允許相關(guān)人員打著金融安全的旗號、輕率地漠視各類公私主體的合法權(quán)益。這正是制定金融穩(wěn)定法、確保處置法治化的意義所在。
依據(jù)金融穩(wěn)定法草案的精神，對于處于風(fēng)險中的金融機構(gòu)來說，處置風(fēng)險應(yīng)有的基本思路是：堅持市場化，先私后公。具體來說，金融機構(gòu)首先需要自救，通過清理債權(quán)債務(wù)來挽回損失；其次是由股東、實際控制人來補充資本，如果股東、實控人有責(zé)的，也應(yīng)該賠款填窟窿；然后是愿意收購、接盤這些問題機構(gòu)的市場投資者入場。在這個過程中，有的金融機構(gòu)被救活，有的金融機構(gòu)沒被救活。沒被救活的金融機構(gòu)，有的可以直接破產(chǎn)清算。但如果會滋生金融風(fēng)險嚴重危及金融穩(wěn)定的，就可以依法使用國家設(shè)立的金融穩(wěn)定保障基金，通過借款等方式對金融機構(gòu)予以援助。在特殊情形下，中國人民銀行作為再貸款人，可以為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持。
金融穩(wěn)定法的制定值得期待。金融穩(wěn)定法總體上會以較為原則化的框架出現(xiàn)，這是金融穩(wěn)定立法的起點而非終點。其意義絕不在于對行政機構(gòu)的概括授權(quán)，以便在金融風(fēng)險防范、化解和處置中的任何措施都能“靠上”某項彈性的法律條款、披上合法的外衣。我國政府已經(jīng)有了不少成功處置金融風(fēng)險、實現(xiàn)金融穩(wěn)定的經(jīng)驗，金融穩(wěn)定法的意義應(yīng)該是為進一步的規(guī)則細化奠定基礎(chǔ)和劃定范圍，為實現(xiàn)金融穩(wěn)定過程中的透明化、公平性，為各方權(quán)益的維護，提供更有力的法治保障。
（作者：繆因知?系中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）
標簽： 金融機構(gòu) 合法權(quán)益 實際控制人
