托老所關(guān)停之后

檢察日報記者于瀟 雒呈瑞

關(guān)停了托老所，那些無兒無女、生活困難的老人們誰來管？江蘇省南京市檢察院組織召開上門聽證會，一并化解民事糾紛和行政爭議，為申請人打開心結(jié)，更為老人們解決后顧之憂。

“托老所要是沒有了，這一屋子的老人怎么辦？誰來管？”

看著江蘇省南京市某社區(qū)托老所一屋子的老人，曾獲評“南京好市民”的托老所所長老李滿面愁容。

對于行政機關(guān)而言，關(guān)掉這個社區(qū)托老所也是“揮淚斬馬謖”的無奈選擇。整改通知書下達(dá)之后，托老所一直未能解決安全隱患，而且周圍鄰居持續(xù)投訴，盡管直接關(guān)停實屬下策，但又不得不為之。

關(guān)停托老所已經(jīng)讓老李倍感焦灼，當(dāng)?shù)孛襟w的一篇報道中“黑養(yǎng)老院”的用詞更讓他難以接受。積聚在心中因不被理解、不被認(rèn)同而產(chǎn)生的情緒終于爆發(fā)出來，他由此走上了打官司、討說法的道路。

兩年多的訴訟，讓年近80歲的老李倍感滄桑。隨著南京市檢察院的介入，事情終于迎來轉(zhuǎn)機。

一生熱衷公益，卻被扣上“黑心”的帽子

1946年出生的老李，閱歷豐富：當(dāng)過兵、下過崗，做過菜販子、開過出租車。1998年，感傷于老伴兒離世的孤單，他賣掉房子，向銀行貸款辦起了養(yǎng)老院。

“希望老百姓都能住得起養(yǎng)老院?！表憫?yīng)政策號召，十多年來，老李曾開辦過多家托老所，南京某社區(qū)的托老所就是其中一家。

2007年，該社區(qū)所在街道將社區(qū)養(yǎng)老用房出租給老李，用于解決社區(qū)內(nèi)老人的養(yǎng)老問題。隨后，老李在民政局辦理了注冊登記，經(jīng)營期限至2018年12月31日。托老所收費低，一開張就吸引了社區(qū)內(nèi)外的老人、殘疾人入住。老李也干得很認(rèn)真、很起勁，努力為他們提供生活起居、文化娛樂、康復(fù)訓(xùn)練、醫(yī)療保健等多種服務(wù)。

托老所開辦以后，得到了民政部門、街道和社區(qū)的大力支持。“大概是到2017年5月，我們托老所的寄養(yǎng)老人將近20人，其中年齡最大的93歲，大多數(shù)是社區(qū)的低保戶，沒有子女，也沒有收入。腦梗老人占一半，還有失明老人、精神病患者等?！崩侠钕蛴浾呓榻B，這些老人由社區(qū)居委會提供補貼進(jìn)行托養(yǎng)。

隨著時間的推移，托老所也逐漸暴露出一些問題：電路老化，有觸電隱患；長期未能開展消防演練，消防逃生通道不暢；衛(wèi)生狀況較差，通風(fēng)不暢。此外，還存在著不同程度的私搭違建。“托老所建在居民小區(qū)院內(nèi)，雖說方便了養(yǎng)老，但也引發(fā)了一些居民的不滿。比如，垃圾堆放太多、擠占了公共設(shè)施等等，鄰里矛盾也比較突出?！币环菰蠄蠼o區(qū)民政局的《托老所安全隱患報告》中這樣寫道。

基于上述原因，2017年8月9日，轄區(qū)民政局以托老所水管銹蝕、消毒柜報廢仍然使用、冰箱內(nèi)生熟食品未分開存放等為由發(fā)出整改通知書，要求某社區(qū)托老所限期整改。因未完成整改任務(wù)，2017年8月30日、9月7日，民政局聯(lián)合街道辦事處、公安機關(guān)等，對托老所進(jìn)行了現(xiàn)場執(zhí)法并將其關(guān)停。

執(zhí)法過程中，當(dāng)?shù)孛襟w以《黑養(yǎng)老院取締遇阻撓，記者再探某養(yǎng)老院》為題進(jìn)行現(xiàn)場報道。

熟悉老李的人都知道，這么多年他熱心公益，也倍加珍視自己的名譽。一輩子都在踏踏實實地做事，自己用心維護(hù)的托老所卻突然被扣上“黑養(yǎng)老院”的帽子，這在老李看來，茲事體大。

“我的證照齊全，說我是黑養(yǎng)老院，我不服氣，我非要打官司跟他們論論理！”在將某社區(qū)托老所的寄養(yǎng)老人“轉(zhuǎn)移”至自己運營的最后一家托老所安頓妥當(dāng)后，2019年11月，老李將涉事媒體訴至法院，認(rèn)為該媒體刊發(fā)的報道損害了其個人名譽，要求該媒體賠禮道歉，并賠償其精神損失費。

由于那篇報道的對象主體是某社區(qū)托老所，相關(guān)詞語的適用對象也是該托老所，即使老李是托老所的法定代表人，但在法律上，涉事報道與其個人無關(guān)。明知訴訟存在障礙，但老李的樸素認(rèn)知讓他鐵了心要為自己討個公道?！叭思业轿疫@兒養(yǎng)老也是認(rèn)準(zhǔn)我這個人，我也是受害者，所以必須得給我正名?！?/P>

在經(jīng)歷了起訴、上訴、申請再審均敗訴之后，老李決定向南京市檢察院申請監(jiān)督。

走訪調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)糾紛背后的社會難題

南京市檢察院受理該案后，與老李取得了聯(lián)系。在與老李的電話溝通中，軍人出身的該院第六檢察部檢察官助理仇必林意識到，該案涉及的問題并不只是名譽權(quán)侵權(quán)這般簡單。

在此后的一次當(dāng)面溝通中，仇必林了解了老李的過往——他先后參與過江蘇鹽城龍卷風(fēng)災(zāi)害、青海玉樹地震和九寨溝地震災(zāi)害的救災(zāi)志愿照護(hù)服務(wù)，榮獲過“南京好市民”稱號，經(jīng)營的養(yǎng)老機構(gòu)也曾獲評“江蘇誠信優(yōu)質(zhì)服務(wù)單位”。

仇必林轉(zhuǎn)業(yè)前在部隊干休所服役，他能體會到長年照顧老人的不易，特別是像社區(qū)托老所這樣的低檔養(yǎng)老機構(gòu)，在人手不足、設(shè)施不夠、條件不好的情況下，事無巨細(xì)，都得自己去做。細(xì)心的仇必林還了解到，在案涉的社區(qū)托老所之外，老李還經(jīng)營著一家老年公寓，政府分流部分老人去其他托老所后，老李還帶了一部分老人去了那家老年公寓。

幾次溝通后，老李也透露了自己的其他“困擾”——民政部門關(guān)停某社區(qū)托老所后，還拖欠了他十幾萬元的養(yǎng)老補貼，他也一直在為此事奔波。

“法院的裁判并沒有問題，即便是老李以托老所的名義去起訴，也沒有直接證據(jù)證明媒體報道帶來的損害后果?！庇捎谶@件民事官司背后還伴隨著行政糾紛，在仇必林看來，直接結(jié)案并不能解決申請人的實際問題。

之后，仇必林實地走訪了老李仍在經(jīng)營的老年公寓。老年公寓地處一沿街居民樓的一層，不大的兩間門市房湊成了160平方米、分割為10間房的老年公寓，里面托養(yǎng)了12位老人。而他們中的大多數(shù)人都是社區(qū)送養(yǎng)的無兒無女且缺乏自理能力的老人，有4個護(hù)工為這些老人提供日常護(hù)理。

“硬件一般，人多物雜，衛(wèi)生環(huán)境還有較大改善空間，搞不好還要面臨被關(guān)停的命運?！崩侠钕虺鸨亓直磉_(dá)了自己的擔(dān)憂。

“父親患上老年癡呆，住在家里沒人看管，他就會亂跑。我們有小孩要撫養(yǎng)，白天要上班，收入又低，好一點的養(yǎng)老院我們送不起，雖然知道這里的環(huán)境不行，但好歹離家近，也只能往這里送了。”一位寄養(yǎng)老人的家屬對仇必林說。

“其實，關(guān)停低檔托老所，社區(qū)也有困難。”走訪中，社區(qū)工作人員介紹說，“依照民法典規(guī)定，無民事行為能力或限制民事行為能力的成年人，沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人監(jiān)護(hù)的，由民政部門或居委會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。社區(qū)監(jiān)護(hù)以后，只能送到養(yǎng)老院托養(yǎng)，但是現(xiàn)在好一些的養(yǎng)老院收費標(biāo)準(zhǔn)都偏高，社區(qū)的經(jīng)費有限，只能送到一些收費便宜的低檔養(yǎng)老院?！?/P>

在社區(qū)看來，老李經(jīng)營的托老所曾經(jīng)確實發(fā)揮了很大的作用?！耙恍B(yǎng)老院不接收的低保戶、殘疾人等困難群眾，老張的托老所都能接納，滿足了最基本的養(yǎng)老需求，確實是給我們解決了大問題，這個‘托底’很重要?！本游瘯魅卧u價說，老李多年來從事養(yǎng)老服務(wù)，口碑不錯，服務(wù)的性價比很高。

“我干這行其實不賺錢?！崩侠钏懔艘还P賬，對于送養(yǎng)老人，居委會每個月只能承擔(dān)2200元?！皽p去人員工資、房租、水電等耗費后，所剩無幾，很難有余下的資金改善條件。目前剩下的這家老年公寓，也是勉強維持經(jīng)營?！崩侠顭o奈地表示。

“大家伙兒都知道老李很有愛心，也是合法經(jīng)營，但他已年近80歲，我們擔(dān)心他的精力跟不上了，而且他的托老所硬件設(shè)施落后，管理理念、方法也很老套，不太符合時下社會的發(fā)展。”區(qū)民政局有關(guān)負(fù)責(zé)人對仇必林解釋說，“這種情況下，老人的安全問題怎么解決？我們并不是推脫自己的責(zé)任，可一旦發(fā)生安全事故，后果不堪設(shè)想！所以就在托老所房屋租賃協(xié)議到期的時間節(jié)點，我們關(guān)停了那家社區(qū)托老所，對老人也進(jìn)行了妥善的分流安置?！?/P>

經(jīng)過多方走訪、調(diào)查，仇必林發(fā)現(xiàn)，案件的背后其實隱藏著一個巨大的社會問題——對于那些不太富?；蛘呱罾щy的老年群體而言，高檔的養(yǎng)老機構(gòu)住不起，中檔的養(yǎng)老機構(gòu)又不收，誰來滿足他們的養(yǎng)老需求？

幾十年前，如果說自己在部隊干休所的工作，是一種責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，那如今折射在老李身上的，則是崇老敬老的社會風(fēng)尚和中華民族的傳統(tǒng)美德。再次面對這位耄耋之年的老人，仇必林有了另外一種感覺——其行可嘉、其情可憫。

“如果能夠在民事檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)一并化解相關(guān)矛盾糾紛，既可以免去老李再次以托老所名義重復(fù)起訴的奔波之苦，又能幫助其解決一些實際困難，還能促成行政爭議的解決，避免矛盾激化進(jìn)入行政訴訟程序?！背鸨亓指嬖V記者，誰都有老的時候，如果能通過檢察辦案解決老有所養(yǎng)的問題，對于社會而言，也是一大益事。

就這樣，按照南京市檢察院監(jiān)督線索移送機制的要求，仇必林將了解到的情況作為監(jiān)督線索，也移送給了負(fù)責(zé)行政檢察工作的同事。經(jīng)上報院領(lǐng)導(dǎo)，南京市檢察院決定將該案由院領(lǐng)導(dǎo)“承包”，與民政部門、街道辦事處、社區(qū)居委會一起，解決老有所養(yǎng)的問題。

上門聽證解開矛盾癥結(jié)，老年公寓重獲生機

“既要讓老李充分表達(dá)意見，又要對法院判決釋法說理，讓當(dāng)事人接受司法裁判。更重要的是要爭取相關(guān)部門和社會各界共同關(guān)注低檔養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營困境?！弊源虬负螅绾螌崿F(xiàn)這一辦案目標(biāo)始終縈繞在南京市檢察院檢察委員會專職委員張寧生的心頭。

“不要把問題局限在民事檢察條線，雖然是對民事案件的監(jiān)督，但要爭取在檢察環(huán)節(jié)把問題解決掉，不要將問題再推向社會?！痹谟懻摪讣^程中，張寧生的這番話啟發(fā)了南京市檢察院第六檢察部負(fù)責(zé)人張英姿。

“恰逢最高檢提出了‘融合’的工作要求，那能不能與行政檢察部門、控申部門的同事一起，通過召開上門聽證會，既化解民事糾紛，又解決行政爭議？”張英姿回憶起當(dāng)時的辦案思路。

經(jīng)過走訪、溝通，張英姿與相關(guān)行政部門達(dá)成了召開檢察聽證會的共識。行政機關(guān)也表示，將及時研究解決老李反映的拖欠補貼的問題。

2022年元旦后不久，在某社區(qū)服務(wù)中心，一場為解決老李煩心事的檢察聽證會召開，民政局、街道辦的有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)“約”而來。人大代表、政協(xié)委員以聽證員的身份參加會議。

“大家都清楚老李的事情，今天在這里，咱們就打開天窗說亮話，爭取把問題解決在聽證會上。”在張寧生的主持下，老李開始了他的發(fā)言。

“我收養(yǎng)的都是別的養(yǎng)老院不收的人，價格在2000塊左右，包吃包住。

“多年來，我協(xié)助政府解決了老年人養(yǎng)老的難題，我證照都辦理齊全了，如果沒有我們這種小的托老所，就不會發(fā)展出大的養(yǎng)老院。

“我前后收養(yǎng)過3000余名老人。首屆長照天使獎?wù)芦@得者就有我一個，我是一個好人啊，怎么就變成了開黑養(yǎng)老院的壞人呢？”

……

回望過往，老李不免有情緒激動之處，在座的每一個人都認(rèn)真地傾聽他的訴說。

“我簡單介紹一下我區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的情況。我區(qū)60周歲以上的老人大概是24.6萬人，老齡化程度在南京市位居前列。我區(qū)對養(yǎng)老事業(yè)的支持力度還是很大的，每年大概投入8000萬元用來補助養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老機構(gòu)大約有6000張床位?！眳^(qū)民政局的工作人員現(xiàn)場介紹了情況。

“在上個世紀(jì)90年代，我們鼓勵街道建自己的托老所，一般都由街道管理，但隨著時代的發(fā)展，也暴露出一些問題，這些托老所現(xiàn)在基本上都被更換成了社區(qū)運營、社會資本參與的養(yǎng)老機構(gòu)，老年人的養(yǎng)老條件也有了很大改善?！泵裾窒嚓P(guān)工作人員表示，老李開辦的托老所屬于尚未提檔升級的托老所，標(biāo)準(zhǔn)已落后于時代，安全隱患比較大，屬于需淘汰的一類。

“公眾對‘黑’的理解會認(rèn)為是無證經(jīng)營，媒體對用詞的審查需要加強，但報道的是托老所而不是你個人，不足以達(dá)到侵害你個人名譽的程度?！睆氖侣蓭煿ぷ鞯穆犠C員齊英點評說，“感謝老李對國家養(yǎng)老事業(yè)作出的貢獻(xiàn)，對你的行為表示肯定。雖然現(xiàn)在發(fā)生了一些變化，但你要認(rèn)同，這是社會發(fā)展的客觀情況。”

聽證會上，案涉新聞報道的記者表達(dá)了歉意，行政機關(guān)也表示近期養(yǎng)老補貼將會發(fā)放到位，并會督促和幫助老年公寓消除安全隱患。

隨著聽證會的推進(jìn)，那團積聚在老李心頭的不滿情緒逐漸消散。

聽證會召開的節(jié)點臨近春節(jié)。會后不久，區(qū)民政局給老李的老年公寓送來了米、油等慰問品；案涉新聞報道的媒體單位也帶來慰問品；一并送到的，還有檢察官揮毫潑墨的新春對聯(lián)。

就在最近的走訪中，老李告訴了仇必林一個好消息——“15萬元的床位補貼已經(jīng)發(fā)放到位；5萬元的醫(yī)療機構(gòu)補貼正在辦理過程中。老人們都很好，經(jīng)常會在門前的小庭院曬曬太陽，請檢察官放心！”

檢察官說法

以“我管”促“都管”民生問題一攬子解決

江蘇省南京市人民檢察院 陳浩

本案看似“小案”，實際上包含著“大民生”。

養(yǎng)老事業(yè)是重要的國計民生工程，涉及群眾的切身利益。國家鼓勵全面發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵、扶持社會力量和個人興辦養(yǎng)老機構(gòu)，并鼓勵高、中、低檔養(yǎng)老機構(gòu)同步發(fā)展，以匹配社會各類需求。然而現(xiàn)實中，由于低檔民營養(yǎng)老機構(gòu)中多是孤寡病殘老人，不僅支付養(yǎng)老費用能力不足，護(hù)理需求也較高，養(yǎng)老機構(gòu)為節(jié)約成本，普遍存在著服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、消防管理等諸多不規(guī)范問題。

針對由此引發(fā)的民事、行政案件，檢察機關(guān)開展監(jiān)督時不能就案辦案，既要關(guān)注低檔民營養(yǎng)老機構(gòu)的合理訴求，注重調(diào)查核實，以“我管”促“都管”，幫助解決實際困難，促進(jìn)民營養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展；也要支持政府機關(guān)依法監(jiān)管，共同教育和引導(dǎo)民營養(yǎng)老機構(gòu)積極改善自身經(jīng)營條件、防范安全風(fēng)險，使之符合國家的基本要求。本案中，檢察機關(guān)通過公開聽證的方式，加強政府機關(guān)、社會各界對低檔養(yǎng)老機構(gòu)的關(guān)心和幫助，助力解決了“老有所養(yǎng)”難題。在調(diào)查核實過程中，當(dāng)事人還反映了政府機關(guān)拖欠補貼的問題。如果能在民事監(jiān)督中對行政爭議一并進(jìn)行實質(zhì)性化解，可以實現(xiàn)案結(jié)事了人和政和的辦案目標(biāo)。以此為出發(fā)點，檢察機關(guān)強化各業(yè)務(wù)部門之間的監(jiān)督信息共享和業(yè)務(wù)對接，與相關(guān)行政機關(guān)加強溝通，推動行政機關(guān)依法及時回應(yīng)當(dāng)事人的合理訴求，引導(dǎo)當(dāng)事人合法依規(guī)經(jīng)營，還提升了社會對特殊群體養(yǎng)老問題的關(guān)注度，取得了雙贏多贏共贏的效果。